Belediyelerde Sosyal Denge Sözleşmesi

Bilindiği gibi; mevzuatta yapılan düzenlemeler sonucunda bazı belediyeler ile memur sendikaları arasında sosyal denge sözleşmesi imzalayarak memurların maddi ve sosyal haklar sağlanması yolu açılmıştır. Bu alanda; asıl tartışma belediyeler ile sendikaların arasında sözleme imzalama ve ödeme yapılıp yapılamayacağı konusundadır. Bu konuyu Uluslararası Çalışma Teşkilatı (ILO)’nun Ülkemizce onaylanan 87, 98, 151 sayılı sözleşmeleri ve Avrupa Sosyal Şartı hükümlerinin Anayasa’nın 53 ve 90’ıncı maddeleri uyarınca değerlendirilmesi gerektiği yönünde görüşler bulunmaktadır. Bu sosyal denge sözleşmesi ile; memur olarak çalışanlara sosyal paket, bayram, yılbaşı öğrenim, giyecek ve yakacak yardımları sosyal denge yardımı yıllık mazeret izni, bayram tatilleri ve hafta sonu çalışması, hasar ve zararların tazmini, yıllık izin parası, ölüm yardım,- evlenme yardımı, muayene için hastaneye gidenlere vasıta temini, doğal afet yardımı ve çalışanların eğitimi gibi yapılan sözleşmeler gereği memurlara ödemeler yapılmaktadır.

Diğer yandan; sosyal denge zammı uygulamaları ile ilgili usulsüz ödeme olduğuna dair iddiaların incelenmesi, soruşturma ve cezai yargılama ile mali yargılamadan oluşmaktadır. Sosyal denge sözleşmesi yapılarak sosyal denge ücreti ödenmesi cezai açıdan kesinlik olmamakla birlikte yetkili organlar tarafından suç olarak kabul edilmemiştir. Ancak, mali yargılamada ise; usulsüz ödemeler, fazla ödemeler ve benzeri mali işlemlerin değerlendirilmesi yönünden farlılık içermektedir. İdareler savunma yaparken;Danıştay ve Yargıtay kararları, ILO sözleşmesi ve Avrupa Sosyal Şartına dayanmaktadırlar. Burada Sayıştay’ın görüşü ise; mevzuatta yeni bir düzenleme yapılmadığı sürece mevcut hükümlerin tespit ettiği memur statüsünün sözleşmelerle değiştirilmesi ve dolayısıyla belediyelerin toplu iş sözleşmeleri aktetmek suretiyle veya başka birtakım tasarruflarla memurlar için kanunlarda öngörülen hak ve statüleri dışına çıkmasına yol açacak bir uygulamaya gitmekSayıştay’a göre mümkün gözükmemektedir.

Öte yandan; yerel yönetimler ile memur sendikaları arasındatoplu iş sözleşmesi ve sosyal denge sözleşmesi adıyla sözleşmeler imzalamalarını Anayasa’nın 90’ıncı maddesi, 87, 98 ve 151 sayılı ILOsözleşmelerine dayandırılmaya çalışılmaktadır Anayasa’nın 90’ıncı maddesinde’’… Usulüne göre yürürlüğe konulmuş Milletlerarasıandlaşmalar kanun hükmündedir. Bunlar hakkında Anayasaya aykırılık iddiası ile Anayasa Mahkemesine başvurulamaz. (Ek cümle: 7/5/2004-5170/7 md.) Usulüne göre yürürlüğe konulmuş temel hak ve özgürlüklere ilişkin milletlerarası andlaşmalarla kanunların aynı konuda farklı hükümler içermesi nedeniyle çıkabilecek uyuşmazlıklarda milletlerarası andlaşma hükümleri esas alınır…’’ hükmü bulunmaktadır. Anayasa’nın 53’üncü maddesinde işçilerin veişverenlerin toplu iş sözleşmesi haklarına sahip oldukları, 128’inci madde ise kamu görevlilerinin ise toplu görüşme yapabilecekleri hüküm altına alınmıştır.

Türkiye 1952 yılında ILO’nun (Uluslar arası Çalışma Örgütü) 98 sayılı Örgütlenme ve Toplu Pazarlık Hakkının Korunması Sözleşmesini, 1954 yılında İnsan Hakları Avrupa Sözleşmesini imzalamıştır. 98 sayılı sözleşme örgütlenme, sendikalaşma ve toplu pazarlık hakkının memurlar dahil tüm çalışanlara vermiştir. Diğer yandan; kamu görevlilerinin örgütlenme hakkının korunması ve istihdam koşullarının belirlenmesine ilişkin 151 sayılı ILO Sözleşmesi 25.11.1992 tarih ve 3848 sayılı Kanunun ile uygun görülmüş,Bakanlar Kurulu 08.01.1993 tarih ve 93/396 sayılı kararıyla onaylamış ve 25.02.1993 tarih ve 21507 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.

Bilindiği gibi bu sözleşmelerden 87 sayılı sözleşme sendika özgürlüğü ve örgütlenme hakkının korunmasına yöneliktir. 98 sayılı sözleşme ise; örgütlenme ve toplu pazarlık hakkının uygulanmasına ilişkindir. 151 sayılı sözleşme ise kamu görevlilerinin örgütlenme ve çalışma hakları ile ilgilidir. Türkiye kabul ettiği Avrupa Sosyal Şartı’nın örgütlenme hakkını düzenleyen 5’inci maddesi ile toplu sözleşme hakkını düzenleyen 6’ncı maddelerine çekince koymuştur. Böylece; 87, 98 ve 151 ILO Sözleşmeleri ve Avrupa Sosyal Şartıhükümleri önem taşımaktadır.

1982 Anayasası’nın 128’inci maddesi 23.07.1995 tarih ve 4121 sayılı yasanın 4’üncü maddesiyle 53’üncü maddesinde yapılan değişiklikle kamu görevlerine sendika kurma yolunda yeni imkanlar sağlanmıştır. 657 sayılı Kanun da değişiklik ise 12.06.1997 tarih ve 4275 sayılı Yasa’nın 1’inci maddesiyle 2 sayılı KHK yürürlükten kaldırılmış bulunan 22’nci madde yeniden düzenlenerek devlet memurları sendikalar kurabilme, bunlara üye olabilme ve üst kuruluşlar kurulma yolu açılmıştır. Daha sonra ise; 25.06.2001 tarihinde TBMM’nde kabul edilen ve 12.07.2001 tarih ve 24628 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Kamu Görevlileri Sendikalar Kanunu kabul edilmiş ve 13.08.2001 tarihinde yürürlüğe girmiştir

Böylece; 87 Nolu Sendika Özgürlüğüne ve Örgütlenme Hakkının Korunmasına İlişkin Sözleşme, 98 Nolu Teşkilatlanma ve Kolektif Müzakere Hakkı Prensiplerinin Uygulanmasına Müteallik Sözleşme ve 151 Nolu Kamu Hizmetinde Örgütlenme Hakkının Korunması ve İstihdam Koşullarının Belirlenmesi Yöntemlerine İlişkin Sözleşme’nin birlikte değerlendirilmesi gerekir. Anayasa, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları Kanunu, 5393 sayılı Kanun, Ayrupa Sosyal Şartı, 87, 98, 151 nolu ILO sözleşmeleri birlikte değerlendirildiğinde sosyal denge sözleşmesi hakkında bir fikir sahibi olunabilir.

En son olarak da 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun mali hükümler başlıklı 146’ncı maddede (Değişik: 30/5/1974 – KHK 12; değiştirilerek kabul: 15/5/1975 – 1897/1 md.)Bu Kanunun birinci maddesinin birinci fıkrası kapsamına giren memurlar aylık, ücret, ödenek, hizmetle ilgili her çeşit ödeme ve bunların şekil ve şartları bakımından bu Kanundaki hükümlere, aynı maddenin ikinci fıkrası kapsamına giren memurlar özel kanunlardaki hükümlere tabidir.Memurlara kanun, tüzük ve yönetmeliklerin ve amirlerin tayin ettiği görevler karşılığında bu Kanunla sağlanan haklar dışında ücret ödenemez, hiçbir yarar sağlanamaz. (Gençlik ve Spor hizmetleri uygulamasında fiilen görevlendirilecekler hariç.)

Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü’nün 06.01.05 tarih ve B.07.0.BMK.0.22115908- 158 sayılı Sosyal Denge Sözleşmesi konulu yazısı bulunmaktadır. Bu yazıya göre; Buradan da anlaşılacağı üzere Maliye Bakanlığı sosyal denge sözleşmesi adı altında yerel yönetimlerde memurlara herhangi bir ödeme yapılmasına olumsuz yaklaşmaktadır.

Sayıştay Temyiz Kurulu’nun 10.02.2004 tarih ve ilam No:1229 ve tutanak no: 26891 sayılı kararı ve Sayıştay 7. Dairesi’nin 29.03.2005 gün ve Karar: 9595 sayılı kararları ile.Neticede; Sayıştay’da tıpkı Maliye Bakanlığı gibi bu olaya olumsuz yaklaşan kurumlar arasında yer almaktadır. Bunu ise mali yargılama yönünden değerlendirmek gereklidir. Yukarıda bahsedilen bu karalar toplu olarak değerlendirildiğinde; Sayıştay sosyal denge sözleşmesi imzalanmasına ve buna dayanılarak ödemeler yapılmasına imkan olmadığı görüşündedir.

Danıştay’ın sosyal denge sözleşmesi ile ilgili verdiği karalar değişiklikler arz etmektedir. Örneğin; Danıştay İkinci Dairesinin 05.04.1996 tarih ve Esas: 1994/2856, Karar: 1996/772 sayılı kararı ile; belediye memurları ile yasal dayanağı olmayan bir toplu sözleşme yapıldığından bahisle suçları sabit görüldüğünden yargılanmalarının gerekliliğine karar verilmiştir. Yine; Danıştay İkinci Dairesinin 16.04.1996 tarih ve Esas:1994/2827, Karar: 1996/834 sayılı kararı ile aynı yönde karar verilmiştir. Her iki kararda da TCK 240 görevi kötüye kullanma kabul edilerek karar verilmiştir.

Neticede; yukarıda belirtilen diğer karalardan farklı olarakDanıştay 1’inci Dairesinin K:2005/1363, E.2005/1067 sayı ve 17.11.2005 günlü kararı ile; Uluslararası Çalışma Teşkilatı (ILO)’nun Ülkemizce onaylanan 87, 98, 151 sayılı sözleşmeleri ve Avrupa Sosyal Şartı hükümlerinin Anayasanın 53 ve 90’ıncı maddeleri uyarınca değerlendirilmesi sonucu Tüm Belediye ve Yerel Yönetim Hizmetleri Emekçileri Sendikası ile Belediye arasında varılan mutabakat uygulamasının suç teşkil eder bir yanının bulunmadığı, bu nedenle ilgililere isnat edilen eylemin, haklarında hazırlık soruşturması yapılmasını gerektirecek nitelikte bulunmadığı anlaşıldığından, itirazların kabulüyle İçişleri Bakanının 19.7.2005 günlü, 2005/2426 sayılı kararının soruşturma izni verilmesine ilişkin kısmının kaldırılmasına karar verilerek farklı bir tutum ortaya konmuştur.

Yargıtay Hukuk Genel Kurulu 25.05.2005 gün ve Esas: 2005/9-320, Karar: 2005/355 sayılı kararı ile bir sendikaya ana dilde yayın yapma yasağı ile ilgili yasağın kaldırılmasında aynı yöntemi kullanmıştır. Burada da Türkiye’nin taraf olduğu uluslararası antlaşmalara ve Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi’nin kararlarına dayanılarak yapılan işlemi ortadan kaldırılması yönünde karar verilmiştir.

Yine, Yargıtay 4. Ceza Dairesinin 16.06.1998 gün ve Esas: 98/6385 ve Karar: 98/6488 sayılı kararı ile belediyeler adına toplu sözleşme imzalayan ve ödeme yapanların eylemleri bir memur suçu olduğundan bu karar önem taşımaktadır. Yargıtay 4. Ceza Dairesinin 16.06.1998 gün ve Esas:98/6385 ve Karar: 98/6488 sayılı kararı ile de onandığı anlaşılmıştır.

Her şeyden önce lehteki görüşlere baktığımızda; 657 Sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 146’ncı maddesi ile; (Değişik: 30/5/1974 – KHK 12; değiştirilerek kabul: 15/5/1975 – 1897/1 md. Kanunun birinci maddesinin birinci fıkrası kapsamına giren memurlar aylık, ücret, ödenek, hizmetle ilgili her çeşit ödeme ve bunların şekil ve şartları bakımından Kanundaki hükümlere, aynı maddenin ikinci fıkrası kapsamına giren memurlar özel kanunlardaki hükümlere tabidir. Memurlara kanun, tüzük ve yönetmeliklerin ve amirlerin tayin ettiği görevler karşılığında bu Kanunla sağlanan haklar dışında ücret ödenemez. hiçbir yarar sağlanamaz. Gençlik ve Spor hizmetleri uygulamasında fiilen görevlendirilecekler hariç.) Bu maddenin anlamı gayet açıktır. 657 sayılı kanunun 1’inci maddesi kapsamına giren memurlara herhangi bir maddi imkan sağlanamayacaktır.

Ayrıca; Sayıştay Genel Kurulu’nun 23.06.1994 gün ve 4808/1 sayılı Kararında özetle; “…Her ne kadar Anayasanın 90’ıncı maddesinin son fıkrası uyarınca, usulüne göre yürürlüğe konulmuş temel hak ve özgürlüklere ilişkin milletlerarası antlaşmalarla kanunların aynı konuda farklı hükümler içermesi nedeniyle çıkabilecek uyuşmazlıklarda milletlerarası antlaşma hükümleri esas alınmakta ise de, ILO sözleşmelerinin uygulanabilmesi, ancak bu konuda mevzuat hükümlerinde gerekli değişikliklerin yapılması ve uygulama esaslarının belirlenmesi halinde mümkün olabilecektir. Esasen 151 sayılı ILO Sözleşmesinde de, bu sözleşmenin uygulama alanına ve istihdam koşullarının belirlenmesi yöntemlerine ilişkin bazı konuların, milli kanunlarla ve milli şartlara uygun olarak düzenleneceği vurgulanmıştır. Bu itibarla, mevzuatta yeni bir düzenleme yapılmadığı sürece, mevcut hükümlerin tespit ettiği memur statüsünün, sözleşmelerle değiştirilmesi ve dolayısıyla belediyelerin toplu iş sözleşmeleri akdetmek suretiyle veya başka bir takım tasarruflarla memurlar için kanunlarda öngörülen hak ve statülerin dışına çıkılmasına yol açacak bir uygulamaya gitmeleri mümkün bulunmamaktadır…’’ denilerek belediyede çalışan memurlara kanunlarda sağlanan haklar dışında toplu sözleşmeler aktetmek suretiyle ücret ödenemeyeceğine ve ilave yarar sağlanamayacağına ilişkindir.

Böylece; 657 sayılı kanun ve Sayıştay karaları birlikte değerlendirildiğinde memurların sosyal denge sözleşmesi aktetmesi imkanı bulunmadığı vurgulanmıştır.

Öte yandan; 25.06.2001 tarihinde TBMM’de kabul edilen ve 12.07.2001 tarih ve 24628 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Kamu Görevlileri Sendikalar Kanunu kabul edilmiş ve 13.08.2001 tarihinde yürürlüğe girmiştir. Bu kanunun 1’inci maddesi kapsamına giren görevlilerin 29’uncu maddesinde yer alan ve 3’üncü maddede tanımlanan toplu görüşmeyapabileceklerine ilişkindir. Böylece mevzuatın incelenmesinden 4688 sayılı Kanun’u da toplu görüşmelere yer verilmiştir. 2821 sayılı Sendikalar Kanunu ve 2822 sayılı Toplu İş sözleşmesi Grev ve Lokavt Kanunu’nda yer alan toplu iş sözleşmesi uygulamasına 4688 sayılı Kanun’da yer verilmemiştir. Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü’nün 06.01.05 tarih ve B.07.0.BMK.0.22115908- 158 sayılı Sosyal denge sözleşmesi konulu yazısı da bu yönde görüş belirtmiştir. Ayrıca; Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı’ncaİçişleri Banklığı’na verilen 19.11.2004 tarih ve 26282 sayılı görüş yazısında da memurların toplu iş sözleşmesi yapmasına yasal imkan bulunmadığından bahisle sosyal denge sözleşmesi aktedemeyecekleri ve bu yönde ücret alamayacakları yönündedir.

Lehteki görüşlere gelince; Türkiye 1952 yılında ILO’nun (Uluslar Arası Çalışma Örgütü) 98 Sayılı Örgütlenme ve Toplu Pazarlık Hakkının Korunması Sözleşmesi’ni, 1954 Yılında İnsan Hakları Avrupa Sözleşmesi’ni imzalamıştır. 98 sayılı Sözleşme örgütlenme, sendikalaşma ve toplu pazarlık hakkının memurlar dahil tüm çalışanlara vermiştir. Diğer yandan; kamu görevlilerinin örgütlenme hakkının korunması ve istihdam koşullarının belirlenmesine ilişkin 151 sayılı ILO Sözleşmesi 25.11.1992 tarih ve 3848 sayılı Kanunun ile uygun görülmüş, Bakanlar kurulu 08.01.1993 tarih ve 93/396 sayılı kararıyla onaylamış ve 25.02.1993 tarih ve 21507 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. Söz konusu 98 ve 151 sayılı ILO sözleşmeleri gereğince sendikalaşma ve toplu iş sözleşmesi temel haklardan sayıldığına ve imzalayan ülkelerin bütün kamu görevlilerine hak teşkil ettiğine göre memur sendikaları ile yerel yönetimler arasında imzalanan sosyal denge sözleşmesi yasaldır denilmektedir

Böylece; 87 Nolu Sendika Özgürlüğüne ve Örgütlenme Hakkının Korunmasına İlişkin Sözleşme, 98 Nolu Teşkilatlanma ve Kolektif Müzakere Hakkı Prensiplerinin Uygulanmasına Müteallik Sözleşme ve 151 Nolu Kamu Hizmetinde Örgütlenme Hakkının Korunması ve İstihdam Koşullarının Belirlenmesi Yöntemlerine İlişkin Sözleşmenin birlikte değerlendirilmesi gerekir. Anayasa, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları Kanunu, 5393 sayılı Kanun, Ayrupa Sosyal Şartı, 87, 98, 151 nolu ILO sözleşmeleri birlikte değerlendirildiğinde sosyal denge sözleşmesi imzalanabileceği yönünde eğilim vardır.

Böylece ; Sayıştay, Maliye bakanlığı ve içişleri Bakanlığı sosyal denge sözleşmesine dayanılarak kamu görevlilerine herhangi bir ödeme yapılamayacağına belirtmekte isede; bu konuda ödeme yapılabileceğine ve suç sayılmayacağına ilişkin birere yüksek mahkeme olan Danıştay ve Yargıtay kararları esas olduğuna göre; kamu görevlilerine sosyal denge sözleşmesi gereği ödemelerin yapılabileceği ve hukuken bir sorun olmayacağı değerlendirilmektedir
Neticede; bugün birçok belediyede uygulanan ve bazı belediyelerde kamu görevlilerine kendi maaşları kadar ilave imkan sağlayan sosyal denge sözleşmesinin belediyelerde ve il özel idarelerinde uygulanması imkanı bulunmaktadır.

KAYNAKLAR:

1. TAMER, Mustafa, Yerel Yönetimlerde İmar, Mustafa Tamer Stratejik Araştırmalar Vakfı Yayınları No:7, İzmir, 2010, (ISBN:978-605-60614-6-2) Başsaray Matbaası, 770 sh.
2. TAMER, Mustafa, ‘’ Yerel Yönetimlerde Sosyal Denge Sözleşmesi Uygulaması -1-’’ Belediye Dergisi, NİSAN-2007, Cilt:14, Sayı:04, S.25-32.
3. TAMER, Mustafa, ‘’ Yerel Yönetimlerde Sosyal Denge Sözleşmesi Uygulaması -II-’’ Belediye Dergisi, MAYIS-2007, Cilt:14, Sayı:05, S.15-24.

Share on facebook
Facebook
Share on twitter
Twitter
Share on google
Google+
Share on whatsapp
WhatsApp
Share on email
Email
Share on print
Print
Mustafa TAMER Kimdir?
1958 yılında Sivas iline bağlı Şarkışla İlçesi”nde dünyaya geldi. İlk öğrenimini Şarkışla Cumhuriyet İlkokulu”nda (1965-1970) ve Şarkışla…
Sosyal Ağlar
Beni sosyal ağlardan takip ederek hakkımda daha çok bilgi bulabilir ve daha fazla güncel bilgi alabilirsiniz.
İletişim